Για την «Αναστολή» της Συνθήκης Νέας START από τη Ρωσία – EJIL: Συζήτηση!

Στις 21 Φεβρουαρίου 2023ο πρόεδρος της Ρωσίας, Βλαντιμίρ Πούτιν, ανακοίνωσε στην Ομοσπονδιακή Συνέλευση ότι η Ρωσία θα αναστείλει την Συνθήκη μεταξύ των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής και της Ρωσικής Ομοσπονδίας σχετικά με μέτρα για την περαιτέρω μείωση και τον περιορισμό των στρατηγικών επιθετικών όπλων (η «Νέα Συνθήκη START», που υπογράφηκε στις 8 Απριλίου 2010 και τέθηκε σε ισχύ στις 5 Φεβρουαρίου 2011), η οποία είχε παραταθεί με συμφωνία μεταξύ των ΗΠΑ και της Ρωσίας στις 3 Φεβρουαρίου 2021 για πέντε χρόνια. Την επόμενη μέρα, υιοθέτησε η Δούμα το σχετικό σχέδιο νόμου που «ανέστειλε» τη Συνθήκη.

Η Νέα Συνθήκη START αντικατέστησε τη Συνθήκη του 1991 για τη μείωση των στρατηγικών όπλων (START), η οποία έληξε στις 5 Δεκεμβρίου 2009. Σύμφωνα με τη Συνθήκη Νέας START, κάθε μέρος συμφώνησε να μειώσει και να περιορίσει τα στρατηγικά επιθετικά όπλα του σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης, έτσι ότι, επτά χρόνια μετά την έναρξη ισχύος της, τέτοια όπλα δεν θα υπερβαίνουν ορισμένους συγκεντρωτικούς αριθμούς.

Η ρωσική ανακοίνωση της υποτιθέμενης αναστολής ήρθε μετά τους ισχυρισμούς των ΗΠΑ ότι η Ρωσία είχε παραβιάσει τις διαδικαστικές της υποχρεώσεις βάσει της Συνθήκης. Πιο συγκεκριμένα, στο Έκθεση στο Κογκρέσο σχετικά με την εφαρμογή της νέας συνθήκης START τον Ιανουάριο του 2023, οι ΗΠΑ ισχυρίστηκαν ότι η Ρωσική Ομοσπονδία: i) με βάση την εσφαλμένη επίκληση της διάταξης της «προσωρινής εξαίρεσης» στη Συνθήκη, είχε αρνηθεί στις ΗΠΑ το δικαίωμά τους να διεξάγουν δραστηριότητες επιθεώρησης στο ρωσικό έδαφος· και ii) δεν είχε συμμορφωθεί με την υποχρέωσή του να συγκαλέσει σύνοδο της Διμερούς Συμβουλευτικής Επιτροπής (ΔΣΣ) που προβλέπεται από τη Συνθήκη εντός της απαιτούμενης προθεσμίας (ibid, 5 και 6-15). Επιπλέον, οι ΗΠΑ εξέφρασαν ανησυχίες σχετικά με τη συμμόρφωση της Ρωσίας με τις ουσιαστικές της υποχρεώσεις βάσει της Συνθήκης, δηλαδή το σχετικό όριο κεφαλής (ibid), διευκρινίζοντας, ωστόσο, ότι αυτό δεν αποτελούσε διαπίστωση μη συμμόρφωσης και ότι η Ρωσία ήταν πιθανό σύμφωνα με τη Συνθήκη όριο κεφαλής στο τέλος του 2022 (ibid, 6 και 16-8).

Ρωσία αρνήθηκε τους ισχυρισμούς των ΗΠΑ και προσπάθησαν να αναστείλουν τη Συνθήκη. Ωστόσο, αυτή η ‚αναστολή‘ παρουσιάζει διάφορα προβλήματα, τα οποία θα αναλυθούν παρακάτω.

Νομικοί λόγοι αναστολής

Η Συνθήκη δεν προβλέπει την αναστολή της λειτουργίας της. Το άρθρο XIV παράγραφος 3 προβλέπει μόνο τη δυνατότητα αποχώρησης κάθε μέρους από τη Συνθήκη «κατά την άσκηση της εθνικής του κυριαρχίας… εάν αποφασίσει ότι έκτακτα γεγονότα που σχετίζονται με το αντικείμενο [the] Η Συνθήκη έχουν θέσει σε κίνδυνο τα υπέρτατα συμφέροντά της», κοινοποιώντας την απόφασή της στο άλλο μέρος. Σε αντίθεση με μια τέτοια απόσυρση – η οποία θα οδηγούσε στη λήξη της Συνθήκης τρεις μήνες από την ημερομηνία παραλαβής από το άλλο μέρος της προαναφερθείσας ειδοποίησης, εκτός εάν η ειδοποίηση καθόριζε μεταγενέστερη ημερομηνία – η αναστολή της λειτουργίας μιας συνθήκης δεν θέσει τέρμα στη συνθήκη, αλλά, σύμφωνα με το άρθρο 72 παράγραφος 1 στοιχείο α) VCLT, «απαλλάσσει τα μέρη μεταξύ των οποίων η λειτουργία της συνθήκης αναστέλλεται από την υποχρέωση να εκτελέσουν τη συνθήκη στις αμοιβαίες σχέσεις τους κατά τη διάρκεια της περιόδου εναιώρημα‘. Επομένως, το ερώτημα που τίθεται είναι σε ποια νομική βάση η Ρωσία σκοπεύει να αναστείλει τη Συνθήκη. Όπως θα φανεί, η απάντηση δεν είναι απολύτως σαφής.

Πρώτα απ‘ όλα το ρωσικό υπουργείο Εξωτερικών στη σχετική του δήλωση υποστήριξε ότι υπήρξε θεμελιώδης αλλαγή των συνθηκών. Ισχυρίστηκε, Μεταξύ άλλωνότι:

[T]Το προοίμιο του New START, το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της συνθήκης, ορίζει τη δέσμευση των μερών στην αρχή της αδιαίρετης ασφάλειας και της σφυρηλάτησης σχέσεων που βασίζονται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη και συνεργασία. Ωστόσο, οι Ηνωμένες Πολιτείες επιδιώκουν τώρα ανοιχτά να επιφέρουν μια «στρατηγική ήττα» στη Ρωσία, ενώ οι εντάσεις που ενθαρρύνονται από την Ουάσιγκτον υπερβαίνουν κατά πολύ την κρίση της Ουκρανίας με τις Ηνωμένες Πολιτείες και τη Δύση υπό την ηγεσία των ΗΠΑ να προσπαθούν να βλάψουν τη χώρα μας σε κάθε δυνατό επίπεδο. σε κάθε σφαίρα και περιοχή του κόσμου.

Υπάρχει κάθε λόγος να υποστηριχθεί ότι η πολιτική των Ηνωμένων Πολιτειών στοχεύει να υπονομεύσει την εθνική ασφάλεια της Ρωσίας, η οποία έρχεται σε άμεση αντίθεση με τις θεμελιώδεις αρχές και αντιλήψεις που διατυπώνονται στο προοίμιο του New START και αποτελούν τα θεμέλιά του. Δεν θα είχε υπογραφεί χωρίς να δηλωθούν αυτές οι αρχές. Αυτό de facto ισοδυναμεί με α θεμελιώδη αλλαγή των συνθηκών σε σύγκριση με εκείνες που επικρατούσαν κατά την υπογραφή της νέας συνθήκης START (η έμφαση δόθηκε).

Η θεμελιώδης αλλαγή των συνθηκών ρυθμίζεται στο άρθρο 62 της Σύμβασης της Βιέννης του 1969 για το Δίκαιο των Συνθηκών («VCLT»). Αυτή η διάταξη ισχύει για την αναστολή της Συνθήκης Νέας START μόνο στο βαθμό που συνιστά εθιμικό διεθνές δίκαιο, καθώς οι ΗΠΑ δεν είναι συμβαλλόμενο μέρος στο VCLT. Το άρθρο 62 VCLT μπορεί να θεωρηθεί «από πολλές απόψεις» ως κωδικοποίηση του εθιμικού διεθνούς δικαίου (βλ. Αλιευτική δικαιοδοσία (Ηνωμένο Βασίλειο κατά Ισλανδίας) [36]; Έργο Gabčíkovo-Nagymaros [46]; A. Racke GmbH&Co. v. Κεντρικό Τελωνείο στο Μάιντς [24]). Πρέπει ωστόσο να τονιστεί ότι το άρθρο 62 VCLT πρέπει να εφαρμόζεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις (Αλιευτική Δικαιοδοσία [43]; Έργο Gabčíkovo-Nagymaros [104]). Επιπλέον, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 62 παράγραφος 1 VCLT (αν και η Ρωσία δεν εξήγησε συγκεκριμένα πώς οι περιστάσεις που περιγράφονται από αυτήν πληρούν την προϋπόθεση του άρθρου 62 παράγραφος 1 στοιχείο β), δηλαδή πώς το αποτέλεσμα της αλλαγής είναι να ριζικά να μετατρέψει την έκταση των υποχρεώσεων που πρέπει να εκπληρώσει ακόμη η Ρωσία στο πλαίσιο της νέας συνθήκης START, βλέπε επίσης σχετικά Gottemoeller και Brown), θα μπορούσε να αμφισβητηθεί εάν πληρούται η προϋπόθεση του άρθρου 62 παράγραφος 2 στοιχείο β), δεδομένου του γεγονότος ότι θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η θεμελιώδης αλλαγή των συνθηκών είναι αποτέλεσμα της παραβίασης από το μέρος που την επικαλείται, δηλαδή τη Ρωσία, των διεθνών υποχρεώσεων που οφείλονται επίσης στις ΗΠΑ· δηλαδή, του σε όλους υποχρεώσεις, συμπεριλαμβανομένης της απαγόρευσης της επιθετικής χρήσης βίας (βλ., ενδεικτικά, Barcelona Traction [34]), μια παραβίαση που διέπραξε η Ρωσία με την επίθεση στην Ουκρανία.

Εκτός από μια θεμελιώδη αλλαγή των συνθηκών, φαίνεται ότι η Ρωσία επικαλέστηκε την υποτιθέμενη ουσιώδη παραβίαση της Συνθήκης από τις ΗΠΑ ως άλλη νομική βάση για την αναστολή της. Ισχυρίστηκε ότι οι ΗΠΑ «παραβιάζουν από καιρό σοβαρά τις θεμελιώδεις διατάξεις της συνθήκης» σχετικά με Μεταξύ άλλων, τους ποσοτικούς περιορισμούς των σχετικών οπλισμών των μερών. Υποστήριξε επίσης ότι ήταν οι αντιρωσικοί περιορισμοί των ΗΠΑ – οι οποίοι φέρεται να περιόρισαν τη δυνατότητα της Ρωσίας να διεξάγει ελεύθερα επιθεωρήσεις επαλήθευσης σε πλήρως ισότιμη βάση στις ΗΠΑ – που παραβίασαν τις διαδικασίες επιθεώρησης βάσει της Συνθήκης (βλ. εδώ). Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «οι Ηνωμένες Πολιτείες παραβίασαν σοβαρά τη Συνθήκη New START και ότι αυτή η παραβίαση έχει θεμελιώδη σημασία για την υλοποίηση του στόχου και των στόχων της συνθήκης».

Το άρθρο 60 παράγραφος 1 του VCLT προβλέπει την αναστολή της λειτουργίας διμερούς συνθήκης, εν όλω ή εν μέρει, σε περίπτωση ουσιώδους παραβίασης. και σύμφωνα με το άρθρο 60 παράγραφος 3 VCLT, «Μια ουσιώδης παραβίαση μιας συνθήκης… συνίσταται σε…β) στην παραβίαση μιας διάταξης ουσιαστικής για την επίτευξη του σκοπού ή του σκοπού της συνθήκης». Το άρθρο 60 θεωρείται επίσης, «από πολλές απόψεις», ως κωδικοποίηση του εθιμικού διεθνούς δικαίου (βλ., ενδεικτικά, Gabčíkovo-Nagymaros Εργο [46], [99]). Αν και η Ρωσία είχε εκφράσει στο παρελθόν ορισμένες ανησυχίες σχετικά με την προσέγγιση των ΗΠΑ για τη συμμόρφωση με τη Συνθήκη (βλ. εδώ), δεν τις είχε χαρακτηρίσει ως παραβιάσεις της Συνθήκης και είναι η πρώτη φορά μετά την παράταση της Συνθήκης που η Ρωσία προβάλλει τέτοιους ισχυρισμούς για ουσιώδη παραβίαση εκ μέρους των ΗΠΑ.

Η Ρωσία στην πραγματικότητα επέλεξε τη μερική «αναστολή» της νέας συνθήκης START, καθιστώντας σαφές ότι θα συνεχίσει να «τηρεί αυστηρά τους ποσοτικούς περιορισμούς που ορίζονται στη συνθήκη για στρατηγικούς επιθετικούς εξοπλισμούς εντός του κύκλου ζωής της συνθήκης». Κατά συνέπεια, το κύριο πρακτικό αποτέλεσμα αυτής της μερικής «αναστολής» είναι η απαγόρευση της διεξαγωγής από τις ΗΠΑ δραστηριοτήτων επιθεώρησης βάσει της Συνθήκης στο ρωσικό έδαφος. Η Ρωσία έχει δηλώσει ότι η απόφαση για την «αναστολή» της Συνθήκης μπορεί να ανατραπεί εάν οι ΗΠΑ «επιδείξουν την πολιτική βούληση και καταβάλουν ειλικρινείς προσπάθειες για τη γενική αποκλιμάκωση και τη δημιουργία συνθηκών για την επανέναρξη της συνολικής λειτουργίας της Συνθήκης και, κατά συνέπεια, , την επιβίωσή του».

Από την παραπάνω ανάλυση συνάγεται ότι οι ουσιαστικές προϋποθέσεις των άρθρων 60 και 62 VCLT (στο βαθμό που συνιστούν εθιμικό διεθνές δίκαιο) δεν φαίνεται να πληρούνται. Αν όντως ισχύει αυτό, τότε η αναστολή δεν έχει επέλθει σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο και δεν έχει νομική ισχύ (και γι‘ αυτό έχουν χρησιμοποιηθεί ανεστραμμένα κόμματα για τη λέξη αναστολή). Οι ΗΠΑ μέσω του Υπουργού Εξωτερικών τους χαρακτηρίζεται η «αναστολή» ως «βαθιά ατυχής και ανεύθυνη» (βλ. επίσης την εκπρόσωπο του Στέιτ Ντιπάρτμεντ εδώ), χωρίς ωστόσο να θίξουμε το ερώτημα εάν αυτή η «αναστολή» είναι σύμφωνη με το διεθνές δίκαιο, με βάση τους λόγους αναστολής που προβάλλει η Ρωσία.

Το πρόβλημα της «μονομερούς αναστολής»

Ένα άλλο πρόβλημα που ανακύπτει σε σχέση με αυτήν την «αναστολή» είναι κατά πόσον έχουν τηρηθεί οι διαδικαστικές προϋποθέσεις. Αφενός, είναι αμφίβολο ότι οι διαδικαστικές προϋποθέσεις των άρθρων 65-68 και του παραρτήματος VCLT (που υπάρχουν τόσο για το άρθρο 60 όσο και για το άρθρο 62)—με εξαίρεση την απαίτηση κοινοποίησης στο άρθρο 65 παράγραφος 1 με την οποία η Ρωσία συμμορφώθηκε— συνιστούν εθιμικό διεθνές δίκαιο. Από την άλλη πλευρά, το κείμενο τόσο του άρθρου 60 όσο και του άρθρου 62 (το οποίο, όπως προαναφέρθηκε, θεωρείται ότι αντικατοπτρίζει «από πολλές απόψεις» το εθιμικό διεθνές δίκαιο) καθιστά σαφές ότι η ουσιώδης παραβίαση μιας συνθήκης ή η θεμελιώδης αλλαγή των συνθηκών αντίστοιχα μπορεί να γίνει επίκληση μόνο ως λόγος αναστολής της λειτουργίας της συνθήκης, δηλαδή η αναστολή της λειτουργίας της συνθήκης δεν μπορεί να γίνει μονομερώς. Έτσι, η αποδοχή της δυνατότητας μονομερούς αναστολής μιας συνθήκης αμφισβητεί τον χαρακτήρα εθιμικού διεθνούς δικαίου όχι μόνο των προαναφερόμενων διαδικαστικών όρων, αλλά και της έννοιας της αναστολής της λειτουργίας μιας συνθήκης όπως ρυθμίζεται στο VCLT. Το φαινόμενο της «μονομερούς αναστολής», τουλάχιστον όσον αφορά το άρθρο 60 VCLT (βλ. Μ. Ξιούρη, The Breach of a Treaty: State Responses in International Law, 158-73, 251-6), δεν είναι νέο στην κρατική πρακτική. Οι ΗΠΑ διάσημος (δείτε επίσης εδώ) ότι η Ρωσία είχε αποφασίσει να «αναστείλει μονομερώς την εφαρμογή της» της Συνθήκης, την ανέφερε ως «υποτιθέμενη αναστολή» και δήλωσε ότι οι ΗΠΑ «θα παραμείνουν σε πλήρη συμμόρφωση με τη Συνθήκη». Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο 72 παράγραφος 1 στοιχείο α) VCLT, «Εκτός εάν η συνθήκη προβλέπει διαφορετικά ή τα μέρη συμφωνήσουν διαφορετικά, η αναστολή της λειτουργίας μιας συνθήκης… απελευθερώνει τα πάρτυ μεταξύ των οποίων αναστέλλεται η λειτουργία της συνθήκης από την υποχρέωση εκπλήρωσης της συνθήκης στις αμοιβαίες σχέσεις τους κατά την περίοδο της αναστολής» (η υπογράμμιση δική μου). Έτσι, σύμφωνα με αυτή τη διάταξη, εάν η Συνθήκη είχε πράγματι ανασταλεί εν μέρει, θα είχε ανασταλεί εν μέρει τόσο για τη Ρωσία όσο και για τις ΗΠΑ. Αυτό είναι ένα ακόμη παράδειγμα της σύγχυσης που υπάρχει στην κρατική πρακτική όσον αφορά την έννοια της αναστολής της λειτουργίας μιας συνθήκης, η οποία έχει αναλυθεί εκτενώς στο προαναφερθέν βιβλίο.

Μερικές τελευταίες παρατηρήσεις

Παρά αυτή την υποτιθέμενη «αναστολή», τόσο η Ρωσία (βλ εδώ) και των ΗΠΑ (βλ εδώ22 και εδώ) φαίνονται πεπεισμένοι ως προς τη συμβολή της Συνθήκης στην ενίσχυση της διεθνούς ασφάλειας. Αν και δύσκολη υπό τις παρούσες συνθήκες, η συμμόρφωση με τη Συνθήκη -την τελευταία εναπομείνασα συνθήκη ελέγχου πυρηνικών όπλων μεταξύ των δύο χωρών- πρέπει να επαναληφθεί, ώστε να μπορεί να επιβιώσει, προς όφελος της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας.

Φωτογραφία: «Υπογραφή της Συνθήκης Ρωσίας-ΗΠΑ για τη μείωση και τον περιορισμό των στρατηγικών επιθετικών όπλων. Με τον Πρόεδρο των ΗΠΑ Μπαράκ Ομπάμα» (8 Απριλίου 2010, www.kremlin.ru).